KINSHASA, 24 octobre 2026 — L’Assemblée nationale a adopté, vendredi 23 octobre, une nouvelle version de la loi fixant les conditions d’organisation du référendum en République démocratique du Congo (RDC). Le texte a recueilli 346 voix favorables sur 347 députés ayant pris part au vote, après la reformulation de treize articles à la suite des observations formulées par la Cour constitutionnelle dans son arrêt R.Const. 2695 du 28 juillet 2026. Mais derrière cette large majorité, une controverse juridique se dessine : la nouvelle mouture respecte-t-elle pleinement les limites interprétatives posées par la Haute Cour ?
Au cœur du débat se trouve la distinction entre la révision constitutionnelle, encadrée par les articles 218 à 220 de la Constitution, et l’adoption d’une nouvelle Constitution par la voie référendaire.
L’article 218 définit les modalités de révision de la Constitution en vigueur. L’article 220, quant à lui, protège certains principes fondamentaux contre toute révision, notamment la forme républicaine de l’État, le suffrage universel, la forme représentative du gouvernement, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le pluralisme politique et syndical, ainsi que le nombre et la durée des mandats présidentiels.
Ces dispositions constituent des limites substantielles au pouvoir de révision constitutionnelle. Elles visent à préserver les fondements démocratiques de l’État et à empêcher que certaines règles essentielles puissent être modifiées au gré des rapports de force politiques.
Dans son arrêt du 28 juillet 2026, la Cour constitutionnelle a formulé des réserves d’interprétation concernant treize articles de la loi référendaire. Pour les articles 7, 8 et 9, la lecture rapportée de sa décision distingue le mécanisme ordinaire de révision constitutionnelle de la procédure exceptionnelle conduisant à l’élaboration d’une nouvelle Constitution. La pétition de 250 000 citoyens et l’intervention d’une Assemblée constituante devaient, selon cette interprétation, relever de cette seconde procédure.
Cette distinction est essentielle : élaborer une nouvelle Constitution ne revient pas juridiquement à modifier ponctuellement une disposition de la Constitution existante.
Des formulations qui élargissent le champ du mécanisme
La controverse porte sur plusieurs formulations figurant dans le texte adopté par les députés.
D’abord, la mention de la « modification des dispositions constitutionnelles échappant aux pouvoirs constitués » élargit potentiellement le champ d’intervention de la procédure exceptionnelle. Cette expression vise les dispositions qui ne peuvent être modifiées par les institutions ordinaires dans le cadre de la révision constitutionnelle.
Ensuite, la réapparition de la formule « loi référendaire modifiant les dispositions constitutionnelles », là où la lecture de la Cour privilégiait la notion de « projet de Constitution », soulève une question de cohérence juridique. Une telle formulation pourrait permettre d’envisager la modification de dispositions ciblées sans passer nécessairement par l’élaboration d’un nouveau texte constitutionnel dans son ensemble.
Enfin, l’absence apparente, dans la version adoptée, de la disposition relative à la convocation de l’Assemblée constituante par ordonnance présidentielle et l’absence de majorité qualifiée explicitement prévue pour cette nouvelle catégorie de texte interrogent sur les garanties procédurales qui encadreraient une telle démarche.
Ces différences sont importantes. Elles ne démontrent pas, à elles seules, qu’une modification des mandats présidentiels est désormais juridiquement possible. Elles mettent néanmoins en évidence une difficulté : si le mécanisme exceptionnel permettait de modifier directement les dispositions protégées par l’article 220, quelle serait alors la portée effective de l’interdiction constitutionnelle ?
L’article 220 face au risque de contournement
L’enjeu politique le plus sensible concerne le nombre et la durée des mandats présidentiels. La Constitution congolaise interdit expressément leur révision. Dans un contexte où la question de l’évolution du cadre constitutionnel alimente déjà les tensions politiques, toute disposition susceptible d’affecter cette protection mérite donc un examen particulièrement rigoureux.
Deux lectures doivent cependant être distinguées.
La première consiste à considérer que l’adoption d’une nouvelle Constitution relève de l’exercice de la souveraineté populaire et ne se confond pas avec la révision de la Constitution actuelle. La seconde souligne qu’une procédure présentée comme une adoption constitutionnelle nouvelle ne saurait automatiquement être utilisée pour neutraliser les garanties fondamentales de l’ordre juridique existant.
La difficulté consiste à déterminer les limites juridiques de cette distinction. L’invocation de la souveraineté populaire ne suffit pas, à elle seule, à trancher toutes les questions relatives à la procédure, à la compétence des institutions et à la protection des principes constitutionnels.
Il faut donc éviter deux conclusions prématurées : affirmer que l’article 220 a déjà été modifié, alors qu’aucune modification de cette nature n’a été adoptée lors du vote du 23 octobre, ou considérer que la nouvelle rédaction ne soulève aucune difficulté constitutionnelle.
Un texte encore soumis à la procédure législative
Sur le plan institutionnel, le texte adopté par l’Assemblée nationale doit encore être examiné par le Sénat avant la poursuite de la procédure législative et une éventuelle promulgation. Cette étape est déterminante pour apprécier la version définitive de la loi et ses effets juridiques.
La comparaison entre les formulations retenues par la Cour constitutionnelle et celles figurant dans le texte adopté doit, par ailleurs, s’appuyer sur les versions authentifiées des deux documents. Elle permettra d’établir précisément si les réserves d’interprétation ont été intégralement respectées ou si certaines modifications ont introduit une portée nouvelle.
Au-delà de la controverse politique, l’exigence fondamentale demeure celle de la sécurité juridique. Une loi organisant le référendum doit définir sans ambiguïté les procédures applicables, les compétences des institutions, les majorités requises et les limites de toute initiative constitutionnelle.
La question centrale n’est donc pas seulement de savoir si le peuple peut être appelé à se prononcer sur une nouvelle Constitution. Elle est aussi de déterminer si le mécanisme institué par la loi référendaire respecte les garanties constitutionnelles qui encadrent l’exercice du pouvoir. C’est à cette condition que la souveraineté populaire pourra s’exercer dans un cadre juridiquement clair, prévisible et conforme aux principes de l’État de droit.
